Източник: „Правен свят“, автор: Емилия Недева, адвокат
Новите инструменти за търсене на обезщетение за забавено правосъдие в ЗСВ и ЗИД на ЗОДОВ са пълни с противоречия и неясноти
Една от особено конфузните диагнози на управляващите, поставена неотдавна от наш уважаван професор по право, е, че страдат от сериозен юридически дефицит. Симптомите се виждат във всеки законодателен акт от последните години.
Докладът на Европейската комисия от 18 юли за напредъка на България по Механизма за сътрудничество и проверка за периода 2007-2012 г. стига дори по-далече в оценката си и неделикатно обезмисля най-жадуваната от управляващите похвала – тази, че имат политическа воля за реформи. Според последния доклад „много от значимите стъпки изглежда са направени главно в резултат на външен натиск. Обстоятелството, че все още има нужда от външен натиск повдига въпроса за устойчивостта и необратимостта на промените.“
Истината е, че ако го няма външният натиск, няма сериозно осъзнаване на необходимостта от промени и оттам – те се правят не с желание, подчинено на цялостна и последователна стратегия за преодоляване последиците от осъдителните решения в Страсбург, а палиативно, след повърхностен прочит на указанията от поредния предхождащ доклад и набързо като че ли „за очи“. Този подход, присъщ за слаб ученик, ясно проличава във фрагментарните текстове, въведени с новата Глава трета „а“ от Закона за съдебната власт (ЗСВ), озаглавена „Разглеждане на заявления срещу нарушаване правото на разглеждане и решаване на делото в разумен срок“ (ДВ, бр.50/2012), както и в току-що внесения в НС проект за изменение и допълнение на Закона за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ) в същата насока.
Заявената цел и на двете законови промени е да се създаде адекватен и ефективен механизъм във вътрешното право за обезщетяване на засегнатите от повтарящи се нарушения на правото на гледане на делото в разумен срок по стандартите на Конвенцията за правата на човека и практиката на Съда в Страсбург. Промените в двата закона бяха замислени като взаимно допълващи се и уж отговарящи на принципа на субсидиарността, но ако ЗОДОВ бъде приет в предложения вид, новите инструменти със сигурност ще създадат хаос в правоприлагането и практически ще обезсмислят търсенето на обезщетение за забавени дела.
Споделям своите опасения като човек, който отдавна активно се занимава с тази проблематика и се надявам, че още не е късно за обществена и експертна дискусия, с която да опитаме да предпазим законодателя от приемането на вътрешнопротиворечиви решения – те ще направят реда за търсене на обезщетения не бърз, достъпен и лесен, а направо неприложим.
Новоприетата Глава трета „а“ от ЗСВ е посветена на възможността да се търси обезщетение за забава по особен административен ред единствено за дела (граждански и наказателни), производството по които е приключено. Обезщетенията не могат да бъдат по-високи от 10 000 лева и се определят с акт на министъра на правосъдието или оправомощено от него лице, въз основа на изготвен от състав на Инспектората към ВСС констативен протокол, съдържащ данни за периода на производството и регистрираното забавяне, както и данни дали органът или заявителят носят отговорност за забавянето. Ако министърът определи обезщетение и предложи сключване на споразумение, заявителят може да го подпише и да получи обезщетението или да откаже, като в последния случай има право да се обърне и към съда по реда на ЗОДОВ.
Процедурата по ЗСВ поставя обаче няколко съществени проблема.
Първо: Докато в проекта за новия чл. 2б от ЗОДОВ, който предстои да бъде гласуван, са предписани на съда критериите, които трябва да вземе предвид в решението си при оценка на отговорността на органите на съдебната власт за забавяне на едно производство – фактическа и правна сложност на делото, поведението на ищеца, на неговия процесуален представител, на страните, на другите участници в процеса и на компетентните органи, както и общата продължителност на производството, в ЗСВ липсват каквито и да критерии, по които ще се ръководи съставът от инспектор и двама експерти от специализираното звено, както и самият министър. На практика излиза, че законодателят третира съда като административен орган, на когото трябва да се предпишат параметрите за преценка, а предоставя на административния орган неограничена дискреция сам да определя показателите, по които ще преценява продължителността на производството и причините за забавянето. Единственото задължение за съобразяване с практиката на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) е вменено на министъра на правосъдието и то само по отношение размера на обезщетението. Намирам този подход за крайно непропропорционален и залагащ възможности за административен произвол. Неприемливо е да се предписват критерии за преценка на съда, който и без това е задължен да взема решенията си въз основа на закона, като според стриктните правила на ГПК е проверяван по реда на инстанционния контрол, а административният орган да се остави изцяло на плоскостта на целесъобразността.
Второ: Описаният по-горе проблем се мултиплицира от това, че фактите по забавените дела ще се установяват от новоназначени за тази цел експерти от специализирано звено с неустановен към момента щат, за които се изисква единствено петгодишен стаж. Законът не поставя изисквания те да познават практиката на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ), което неминуемо поставя въпроса дали експертите от звеното ще се специализират след назначаването си или все пак ще се търсят специалисти в сферата на правата на човека.
Създаването на специализирано звено според мен е крайно неудачен акт, а настоящата уредба в ЗСВ е резултат и на остра, но неаргументирана реакция на Главния инспектор по повод измененията в ЗСВ. Чуха се твърдения, че Инспекторатът е претоварен и няма да е в състояние да обработи заявленията по Глава трета „а“. Забравя се, че новите текстове не предвиждат извършването на по-различна проверка от тази, която Инспекторатът е задължен да прави по всяко забавено дело в контекста на чл. 54 от ЗСВ относно образуването и движението на съдебните, прокурорските и следствените дела, както и приключването на делата в установените срокове. Следва да се припомни, че само в периода 14 юни 2011 г. – 25 юли 2011 г. Инспекторатът успя да провери цялото Наказателно отделение на СГС за 18 месеца назад (за период 01.01.2010-16.06.2011 г.) и да излезе със становище за наказване на отделни съдии, забавили дела, както и за похвала на други. Като се вземе предвид обстоятелството, че всяко едно от делата по Глава трета „а“ от ЗСВ ще се проверява от тричленката в продължение на 6 месеца, възраженията за претовареност звучат изцяло несъстоятелно. Освен ако при проверката на СГС Инспекторатът не е положил героични усилия като на пожар или „под външен натиск“, както справедливо посочва ЕК. При това, създаването на специализирано звено е нов огромен разход за бюджета при очевидно неголям обем работа, която се очаква да извършат.
Трето: Периодът от шест месеца, даден на проверяващите до произнасянето на министъра на правосъдието, е изключително дълъг. Специализираното звено към Инспектората няма да се занимава с друго, освен с проучване и докладване на делата по Глава трета „а“. В този смисъл в рамките на тричленния състав ще бъде водеща не фигурата на инспектора, а на неизвестния експерт-докладчик, който няма други задачи. При това положение предоставеният за проверка срок от цели 6 месеца излиза извън рамките на разумното. Наред с това, § 34 от преходните разпоредби въвежда още по-дълъг срок за онези дела, които ще бъдат прекратени от ЕСПЧ след изменението на ЗСВ и ще бъдат върнати на жалбоподателите. По тези върнати от ЕСПЧ дела, евентуално подадените по Глава трета „а“ от ЗСВ заявления ще се разглеждат в срок от 18 месеца, а не в стандартните 6. Няма никакво обяснение защо е възприето това решение и кое в тези дела е по-различно, така че да затрудни повече тричленката или министъра? Единствената разлика в тях е само в това, че са подадени директно до ЕСПЧ преди въвеждане на субсидиарния механизъм, което всъщност налага те да бъдат разгледани още по-скоростно, защото вече са „отлежали“ месеци или години пред ЕСПЧ в очакване да бъдат разгледани.
Четвърто: Глава трета „а“ не съдържа никакви санкции за нарушаване на срока за произнасяне. Няма възможност нито за контрол, нито за жалба против отказа на министъра да се произнесе в срок. Използването на единствения възможен ред по АПК ще доведе до още по-голямо забавяне. Няма предвидена процедура за комуникация между заявителя и тричленния състав. Неясно остава дали на заявителя ще се съобщи за образуването на производството, състава и докладчика и други факти. При познатата миграция на магистрати към Инспектората и други административни органи, е възможно в тричленката да попадне лице, което е имало отношение към забавянето на делото. Отношение би имал и всеки инспектор, който в миналото е разглеждал в рамките на компетенциите си по чл. 54 от ЗСВ оплакване на заявителя за бавно правосъдие и е дал становище, че делото не е забавено или причините не са в магистрата. Задължително е заявителят да бъде информиран за персоналния състав, който ще изготвя констативния протокол и да му се даде възможност аргументирано да поиска отстраняване на заинтересовано лице.
Пето: Липсва всякаква яснота за сроковете, в които ще се изплаща обезщетението. За сравнение – прокуратурата, която също изплаща присъдени по ЗОДОВ обезщетения от бюджета на съдебната власт, възприе практика да се разплаща един път годишно под претекст липса на средства, макар че България инкасира вече шест осъдителни решения на ЕСПЧ заради превърналия се в щит за държавната администрация текст на чл. 519 ГПК, забраняващ принудително изпълнение против държавни органи.
Много е вероятно липсата на срок, в който да се изплати обезщетението, определено със споразумението по Глава трета „а“ на ЗСВ, да вкара заявителите в „процес относно процеса“. Така, независимо от определеното обезщетение по ЗСВ, те все пак ще са принудени да се обърнат към ЕСПЧ поради невъзможност да получат реално обезщетението в разумни срокове. А получаването му е част от справедливия съдебен процес по чл. 6 §1 от Конвенцията.
Процедурата, предвидена със ЗИД на ЗОДОВ, внесен в НС от Министерския съвет, също поставя много въпроси.
Първо: Предложеният нов чл. 2б, ал. 3 ЗОДОВ не покрива изцяло стандартите, предписани от ЕСПЧ с решението от 10 май 2011 г. по пилотното дело Фингър против България. Ако предписанията бяха изпълнени точно, то в ал. 2, след думите „продължителност на производството“, следваше да се постави точка и ново изречение: „Вредите от забавеното производство се предполагат до доказване на противното.“ ЕСПЧ неведнъж е критикувал съдебната практика в тази насока и е заявявал нееднократно, че за установяване на неимуществените вреди е достатъчно констатирането на нарушеното право (вж. делата Йовчев против България, Данев против България и др.). Тази оборима презумпция е напълно задължителна не само в хипотезата на чл. 2б от проекта за изменение на ЗОДОВ, но и за всички възможни искове по този закон.
Второ: С ал. 3 на предложения чл. 2б е прието, че „предявяването на иск за обезщетение на вреди по висящо производство не е пречка за предявяване на иск и след приключване на производството“. Не става ясно съотношението между този текст и задължението по приключили дела да се изчерпи административният ред по Глава трета „а“ на ЗСВ. Ако възможността да се предяви „иск“ по чл. 2б ал. 3 от ЗОДОВ се разбира в тесния смисъл на това понятие като начало на съдебно производство, къде отива задължението на ищеца да изчерпи преди това административната процедура по ЗСВ, въведено с чл. 8, ал. 2 от проекта за изменение на ЗОДОВ?
Тук възникват и много други въпроси: а/ Текстът дава ли възможност при отхвърлен иск по висящо производство да се заведе в бъдеще нов – след приключване на производството; б/ Дава ли се възможност за „корекция“ на обезщетението в този случай или текстът е насочен само към новонастъпили периоди на забавяне, които не са покрити от решението; в/ Какъв е смисълът от текста, при положение, че съгласно чл. 235, ал. 3 от ГПК в решението си съдът взема предвид и фактите, настъпили след предявяване на иска – т.е. и новите периоди на забава, допуснати по висящото дело; г/ Ако е предявен иск по чл. 2б от ЗОДОВ по висящо дело и висящността бъде преустановена преди съдът да се произнесе по реда на ЗОДОВ, какво е основанието да се даде възможност на този ищец да заведе дело и след приключване на производството. Това не нарушава ли правилото non bis in idem?
Намирам неясната формулировка на чл. 2б, ал. 3 ЗОДОВ за потенциален източник на противоречива съдебна практика и съзирам в нея опасност от заливане на съдилищата с множество недопустими претенции.
Трето: В чл. 7 ЗОДОВ се създава необяснима промяна в подсъдността само по делата за нарушено право на разглеждане в разумен срок. Докато основният текст на чл. 7 ЗОДОВ предвижда подсъдност по избор – по мястото на увреждане или по местожителството на увредения, забавените дела ще се гледат само в района на настоящия адрес или седалище на увредения. Това разрешение според мен е огромен гаф, тъй като става дума за претенции за забавяне на неприключили съдебни производства. Съдът или органът на разследване бавят делата там, където ги гледат – т.е. в седалището на съответния съд или разследващ орган, а не по настоящ адрес на увредения. Нормата напълно минира възможността да се разглеждат такива дела, защото е известно, че неприключилите производства не се прилагат към други дела, а националните съдилища вече 20 години не изпълняват предписанията на ЕСПЧ да правят пълни копия на неприключилите дела, с цел да не се забавя разглеждането на свързаните с тях граждански и наказателни производства. Този парадокс би се получил дори когато настоящият адрес на ищеца съвпада с мястото на увреждането, тъй като и в един и същи съд неприключилите дела няма да се изпратят на съответните съдебни състави. Проблемът се допълва и от безспорния факт, че констатациите за периодите на забавяне и причините, които са ги породили, са част от действията, които самият съд трябва да извърши и те предполагат единствено правни знания и оценка, които не могат да бъдат опосредени от експертизи или друг дистанционен способ за проверка на неприключилите дела.
Усещането, че двата закона са подготвени набързо и „под натиск“ остава и след анализа на някои от възможните, но непредприети със ЗИД на ЗОДОВ стъпки за въвеждане на европейските стандарти при разглеждане на делата. Недопустимо е самото производство по определяне на обезщетение да нарушава правото на процес в разумен срок, а съпоставката на двете възможности по ЗСВ и ЗОДОВ и последователното им провеждане при условията на чл. 8, ал. 2 от ЗИД на ЗОДОВ ще доведат именно до това. От години работещите по ЗОДОВ юристи предлагат изменение в ГПК, според което делата по този закон да се гледат по реда на бързото производство. Защитата на гражданите срещу забавено правосъдие е първостепенен и значим проблем, наред с визираната в чл. 310 ГПК засилена защита на патентите и полезните модели, както на авторското право. Без да омаловажавам авторското право и сродните му права, намирам, че държавата е задължена да предостави засилена и бърза защита на онези лица, които търпят вреди от собствените й – на нейните органи – действия. Когато държавата в лицето на своите органи е вредител, гражданинът трябва да получи скоростна защита, защото така изисква принципът на върховенство на закона и защитата на конституционните ни права.
снимка: Адвокатска кантора Емилия Недева
5 август 2012
